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• 来源: 凤凰财经综合
• 日期: 2016-06-12
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编者按：2016年5月27日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。会议指出，建设北京城市副中心，不仅是调整北京空间格局、治理大城市病、拓展发展新空间的需要，也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要。

由党的总书记出面，讨论一个特定城市建设问题，是改革开放以来中央政治局会议第一次。不少市场人士将此信号解读为，通州城市副中心建设意味着首都特区悄然问世。编者找到智谷趋势研究中心严九元在2015年所做文章，文章从行政体制、城市结构、城市治理与京津冀协同和国际比较四个方面详细论证建立“首都特区”传言“不靠谱”，分析透彻，值得一看。

作者：智谷趋势研究中心严九元

正文

最近，关于“首都特区”的传言又多了起来，朋友圈里广泛流传的一个版本是，北京“四环内”将划为中央“直管”，北京直辖市未来管辖范围仅限于四环以外，然而从行政体制、城市结构、城市治理与京津冀协同和国际比较四个方面来看，很容易判断出这个传言并不靠谱。

行政体制

中国现有的行政区划体制，并没有给“首都特区”留出空间。

全球大多数国家的首都，都是单设一个一级行政区划（可能叫省、州、直辖市、都）等，但有个别首都，是以首都特区的形态存在，其区域由中央政府直管，典型的如美国的哥伦比亚特区（DC），澳大利亚首都领地（堪培拉）等。主张设中国版“首都特区”的，实质上也是主张设立一个类似于美国DC这样的行政区划。

然而，中国是否具有设立这样的行政区划的条件呢？

首先，美国、澳大利亚等设立只属于联邦政府的首都特区，与联邦制国家有关。作为各州联合体的联邦政府，要在各州之间保持不偏不倚，需要将联邦政府置于任何一州之外，并且圈定一块面积较小的固定领地。而中国并不是联邦制国家，国土并不是由各个省、自治区、直辖市以契约方式联合起来的，因此中央政府不存在设在一片不属于任何省级行政区划的所谓“中立土地”上的必要性。

其次，中国《宪法》中并未给首都特区留出制度空间，如果要新设这样的行政区划，需要经过宪法修改的程序。

其三，从首都特区的制度选择来看，可以有两种选项，一种选项是首都特区作为中央政府的派出机构，另一种选项是首都特区本身作为一个做实的省级政府。这两种形态都不合适。

如果首都特区作为中央政府派出机构，那么首都特区就不能设省级人大、政府，首都特区自身已经是国务院的派出机构，也不可能再推选全国人大代表（美国哥伦比亚特区就没有参众两院议员），换言之，如果首都特区设立，首都特区的公民在现在的间接选举制度安排下，就将事实上无法行使作为公民的选举权和被选举权。为了解决这个问题，唯一的办法是首都特区内的户籍居民在形式上继续作为北京直辖市居民，在人口统计和参加选举时继续纳入北京市相关行政区，从而在事实上形成首都特区内中央政府派出机构和北京市政府双重管理的格局。

如果要避免前述尴尬，首都特区本身也可以直接作为一个特殊的省级行政区划。但如果首都特区本身又是一个行政区划，相当于将北京直辖市人为分割成两个，而首都特区本身不再作为国务院派出机构，其“直管”的特色还大打折扣，显然也不现实。

城市结构

从北京市既有的城市结构来看，将城市核心区独立出来不现实。

关于“首都特区”的范围，目前比较普遍的有两种说法，一种是以四环为界，四环内为“首都特区”，四环外则是“北京直辖市”；另一种则以东城区和西城区为限，目前被定位为首都功能核心区的东城、西城作为“首都特区”，东西城以外作为“北京直辖市”。

这两种说法中，“四环内外”说显然更加不靠谱。

首先，北京市城市功能高度集中在四环以内。北京市六大经济功能区（中关村[0.12% 资金 研报]、金融街[-0.20% 资金 研报]、CBD、经济开发区、临空经济区、奥林匹克中心区）中，有3个（中关村、金融街、CBD）全部或部分位于四环以内。这3个区域在六个功能区中的占比，从业人口数占76%，营业收入占79%，利润更占到九成。如果四环内部全部改为“首都特区”承担狭义的“首都功能”，那么只有两种结局，要么是相关的经济功能需要大规模迁出，这需要耗费的成本、人力、物力都是不可想象的；要么就是这些经济功能继续维持现状，新的“北京直辖市”将陷入经济空心化的窘境，居民很多产业很少，经济总量、人均GDP都将沦为四大直辖市之末，甚至不如广州、深圳，以及一些较强势的二线城市（如武汉、成都）。

此外，中关村的特殊地位，也使得以四环为界分割北京市很不现实。中关村国家自主创新区的从业人员、营业收入和利润总额分别占北京市六个主要经济功能区的54%、52%和30%。中关村本身就是“一区十六园”，其核心区又正好位于西北四环南北，如果以四环为界对北京再行分割，中关村将变成一个“跨省园区”，管理协调难度大大增加，显然不利于北京建设[-3.51%]全国科技中心和全球创新中心的战略目标。

那么如果是以东城区、西城区合并的区域作为首都特区呢？这种可能性同样非常小。

首先，虽然中央国家机关大部分位于东城、西城区，但东西城并没有集聚全部首都功能。中央领导人住地之一玉泉山，以及中央党校、国防大学以及绝大部分在京军事机关都位于海淀区（甚至位于四环外），外交使馆区大部分位于朝阳区，如果新的“首都特区”对这些首都政治功能无法统一整合，本身意义就大打折扣。

其次，在东西城内部，中央国家机关无论从占地面积还是人员数量都是绝少数。据统计，在京中央机关公务员总数不超过40万人，不及东西城产业从业人员总数的五分之一。换言之，东西城范围内，与首都政治功能直接相关的公务员，在总人数中占比也不超过15%，东西城在北京城市整体格局中，经济功能非常凸显。

图表

从上图，就更可以一目了然这种情况。东西城常住人口占北京10.3%，但从业人员占比高达18.2%，GDP占比更高达22.4%。东西城的公共财政收入占比高于支出占比，更远远高于固定资产投资占比。主张北京首都功能核心区直管者认为，北京市将过多资源挹注在中心区域是制约北京市城市外围发展的因素，但事实上，从北京市的财政资源和资金资源投向上，中心城区并不占优势。

金融业作为北京市最重要的支柱产业之一，其53.57%的产值是在东西城两个区创造的。而在北京市需要严控的外来人口方面，东西城合计仅占全市的6.6%，远低于其常住人口在全市的比例10.3%。

北京市政府一直重视的高端产业，以所谓“总部经济”的形态呈现，根据2013年经济普查数据，北京“总部经济”的重心仍然在东西城。

东城区和西城区的总部单位个数、从业人员数大致占北京全市的23%，但总资产占北京全市总部经济的73%（主要受大型金融机构总部影响），营业收入和利润总额也分别占到33%和70%。换言之，即使是东西城，也集中了北京市的高端经济功能，如果东西城作为一个所谓“首都特区”，这些功能几乎无法剥离或者外迁，北京市和“首都特区”围绕东西城总部经济之间会呈现出非常复杂的博弈格局。说白了，为了维系新的“北京直辖市”的发展，“首都特区”必须给北京市大量的转移支付，这种协调难度非常之大。

城市治理与京津冀协同

从城市治理角度来看，新设“首都特区“也并不方便。

首先，如果设立“首都特区“，首都特区和新的”北京直辖市“之间完全连为一体，未来北京几乎所有重要的市政公用设施都会”跨行政区划“（如北京地铁1号线、4号线、5号线、6号线等），在管理协调上更加复杂。尤其是有的北京既有公用设施本身就通过PPP模式建设（如北京地铁4号线），一旦未来设置所谓”首都特区“，相关资产又要在北京市和”首都特区“之间重新分割，制造更多混乱。

而且，“首都特区”和“北京直辖市”一旦分离，在两个跨省行政区划之间，一旦协调不够充分，首都特区和北京市的关系甚至可能复制原来京冀关系的窠臼，在北京城区内部甚至可能出现“断头路”、不衔接等情况。如果要避免前述的问题，最终可能在基础设施等领域，还要回到北京市统一协调的老路上，那么“首都特区”的意义就大打折扣了。

第二，“首都特区”固然解决了北京市在天津市、河北省面前“高高在上”的问题，但也使北京市可支配的资源明显减少。京津冀协同战略中，北京功能向外疏散固然是很重要的一方面，但也需要发挥北京市本身的经济辐射力和影响力，带动津、冀整体发展。如果设立“首都特区”，北京市的经济实力大为削弱，承担京津冀地区发展引擎的功能，就可能力不从心。

同时，在“大政府”的大环境并未完全改变的情况下，各项资源涌入接近“首都特区”的新“北京直辖市”的趋势也不会扭转，对改变京津冀三地之间现有的经济不平衡并无太大帮助。

第三，北京市的教育、医疗等方面资源本身就高度集中在东西城。如果东西城改为“首都特区”，原来的跨区资源再分配，就会变成跨省级行政区资源再分配，中心城区的各种教育、医疗设施的外迁反而频增阻力。如果按照现有格局就地分割，所谓“首都特区”内的教育、医疗等公共服务水平将异常地高，而新的“北京直辖市”的公共资源将更为紧张，这种事实上同处一个城市，但待遇千差地别的状态也是高层不可接受的。

第四，京津冀协同发展战略本身就立足打破行政分割，推动资源在京津冀之间的自由流动，而在北京市内部再划分出来两个行政区划，和打破行政分割的高层决策取向是背道而驰的。

国际比较

从国际上来看，比较典型的设置了首都特别区的国家有美国、澳大利亚、巴西。北京东西城和这三个国家首都的面积和人口比较，简要列表如下：

图表

从面积上来看，北京市东西城的面积太小，比华盛顿、堪培拉和巴西利亚都要小，如果真正成立首都特别区，将成为世界少有的“城中城”特别区。事实上，华盛顿、澳大利亚和巴西利亚都具备独立城市的功能，并不是依附于其他城市的“城中之城”。

从人口上来看，北京市东西城的人口又太多，北京市东西城的常住人口虽然仅有221.3万，但是户籍人口有近240万。户籍在东西城在不在当地常住的人口规模就有70万，超过整个华盛顿或堪培拉，这部分人口在首都特别区设立之后如何管理，也将是巨大的现实挑战。加之北京东西城聚集的从业人口，北京东西城实际每天的人口容量甚至远超300万人，超过了巴西利亚联邦区。

换言之，在面积上看，新设的“首都特区”在城市治理上功能不完全；而从人口上来看，新设的“首都特区”机构规模又不可能太小，而且还面临许多治理难题。

结论

通过上述四方面的分析，我们可以很明确地得出结论，中国版“DC”的可能性基本为零。

然而，近期的这一波关于北京市政府东迁的传闻并非空穴来风，毫无可取之处。

首先，中央政府或者北京市级党政机关东迁通州的动议，早就存在。这一动议主要是要解决两方面问题，一方面是中央国家机关和北京市党政机关过度集中在北京中心城区，城区功能不堪重负；另一方面也是要通过政府机关东迁，进一步带动通州城市副中心的建设。

从历史上来看，中央国家机关的布局，总体上呈现“西重东轻”格局，如果中央政府和北京市要选择一方迁往通州，显然北京市党政机关迁移更加容易。从全国其他城市的经验来看，市政府搬迁是推动新区建设最短平快的做法，重庆、成都等城市为了开发国家级新区，就选择将市政府迁往新区。

就北京市而言，发展城市新区的需求十分迫切。上海、天津、重庆三大直辖市，分别借由浦东、滨海和两江三个国家级新区，实现了城市发展空间的大幅度拓展，而由于北京一直没有形成兼有二三产业和商住功能的新城区，城市中心功能过于集中，通州、昌平等城市发展新区“睡城”现象明显，北京市将通州定位城市“副中心”已有多年，通州的“睡城”现象仍无明显改观。

当前，是北京力推通州“副中心”建设的最好时机。一方面，北京市本身发展通州的意愿强烈，另一方面，中央正在强力推动北京的功能疏散。通州“副中心”建设不仅符合最高决策层给北京中心城区“减负”的要求，又能够进一步带动京津一线，包括临近的廊坊、唐山等区域的整体发展，使京津、京唐、京廊等形成强有力的发展支撑带，改变过去单纯依靠大城市中心城区的点状发展格局，这对于京津冀协同战略，尤其是与通州临近的廊坊“北三县”（三河、大厂、香河）的发展具有重大意义。

而北京中心城区是否还会有新的行政区划调整，可能性也不排除。现有的北京市东城区、西城区就分别由原东城、崇文和西城、宣武两个区合并，即使东西城再合并形成“古城区”，其面积也并不大，远远小于海淀、朝阳和丰台。近年来，其他城市通过合并城市老区，优化中心城区治理的实践也不少，如广州的越秀、东山合并，上海的黄浦、卢湾合并，苏州的沧浪、平江、金阊区合并都，都是基于这一逻辑，通过将中心城区的行政区划加以整合，综合配置中心城区资源，提高中心城区治理效率。责任编辑：张博